1Des représentants du Conseil, du Parlement et de la Commission européenne ont négocié à partir de septembre 2018 et pendant plus de quatre mois sur la proposition de directive « équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et aidants »  [1]. Ils ont annoncé être parvenus à un accord le 24 janvier 2019. Le texte final, définitivement connu quelques semaines plus tard, a été adopté par le Conseil à la majorité qualifiée le 6 février puis par le Parlement européen en séance plénière le 4 avril à une très large majorité (490 pour, 82 contre, 48 abstentions). La directive entrera en vigueur trois ans après sa publication officielle.

2Cet article rappelle des éléments de contexte, notamment la fin de la législature et l’imminence des élections européennes, marqué par l’adoption de nouveaux textes parmi lesquels cette directive. Il revient de façon synthétique sur la proposition de directive de la Commission européenne de 2017, le processus de décision avec les positions adoptées en 2018 par les deux co- législateurs, le Conseil et le Parlement européens, puis la négociation en réunions à huis clos, appelées « trilogues » (voir infra), jusqu’à l’accord final. L’article présente ensuite le contenu de la nouvelle directive, en particulier les quatre points d’importance pour les personnes salariées concernées : le congé parental, le congé de paternité, le congé d’aidant et le droit de demander un aménagement du temps ou des modalités du travail.

Une volonté d’afficher un retour de l’Europe sociale

3La construction européenne est marquée par la prééminence, dans l’ordre juridique européen, des libertés économiques (circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, droit de la concurrence). Il en résulte une forme de mise en concurrence des systèmes sociaux et fiscaux nationaux qui supportent de surcroît une pression dans le cadre de la « gouvernance » propre à l’Union économique et monétaire (Jolivet, Sauviat, 2012 ; Jolivet et al., 2013). Depuis le début des années 2010, des restrictions budgétaires, parfois drastiques dans certains pays, ont en outre été mises en œuvre dans le cadre d’un renforcement de plus en plus contraint de politiques budgétaires restrictives. Les mesures prises l’ont été sur le fondement des compétences économiques et monétaires de l’Union, avec pour objectifs la réduction des déficits et l’adoption de « réformes structurelles » visant notamment à flexibiliser le marché du travail. Ces orientations ont fait peu de cas de leurs conséquences sociales et des objectifs énoncés dans les traités tels que le progrès, la justice et la protection sociales. S’imposant parfois contre la volonté exprimée dans les urnes, comme en Grèce, ces mesures ont alimenté une forte défiance des citoyens vis-à-vis de l’Union européenne (UE).

4Dans un contexte marqué par une montée des mouvements eurosceptiques et à l’approche de la fin de la législature et des élections européennes de 2019, la plupart des acteurs au niveau européen (la Commission, le Parlement, ou plutôt les principaux groupes parlementaires, et le Conseil européen, ou à tout le moins la plupart des gouvernements de l’UE) souhaitent afficher des résultats davantage prometteurs sur le plan social. 

5Et en conséquence, comme tous les cinq ans, ces acteurs ont accéléré le pas pour pouvoir adopter et annoncer à temps de nouveaux textes mettant en exergue ou augurant de futurs progrès de la dimension sociale de la construction européenne  [2]. Dans cette dernière ligne droite, on peut ainsi citer plusieurs annonces et accords réalisés en début d’année 2019  [3].

6Un accord est ainsi intervenu entre le Parlement et le Conseil le 7 février 2019, et le texte de cet accord sur la directive relative à des « conditions de travail transparentes et prévisibles » a été adopté par le Parlement le 16 avril 2019. Celle-ci vise à renforcer les informations à transmettre aux salariés sur leurs conditions de travail durant la première semaine de travail contre deux mois jusqu’alors (congés payés, préavis de rupture, droit à la formation, période d’essai ne pouvant excéder six mois, etc.) et à prendre en compte de nouvelles formes d’emploi flexible en donnant plus de prévisibilité aux travailleurs qui sont dans de telles situations, notamment lorsque les horaires et le temps de travail varient.

7Un accord a été trouvé le 14 février 2019 entre le Conseil, le Parlement et la Commission pour la création d’une « autorité européenne du travail ». En se concentrant sur les questions liées à la libre circulation des travailleurs et à la coordination des systèmes de sécurité sociale, cet accord vise à faciliter l’accès des particuliers et des employeurs à l’information sur leurs droits et obligations, à favoriser la coopération entre les États et à faciliter la médiation et la résolution des litiges transfrontaliers. En dépit de son nom, ce nouvel organisme au budget modeste (50 millions d’euros) se limitera à un rôle de coordination, sans prérogatives contraignantes à l’égard des États ou des entreprises.

8Un accord est intervenu le 12 mars 2019 entre le Parlement, le Conseil et la Commission européenne sur la protection des lanceurs d’alerte, et le texte a été adopté le 16 avril 2019 par le Parlement. La Confédération européenne des syndicats (CES) a accueilli positivement mais avec prudence ce texte qui devrait permettre une meilleure protection des travailleurs  [4].

9Un autre accord intervenu le 13 mars 2019 concerne la mobilité trans- frontalière des entreprises, notamment le transfert du siège social d’un pays à un autre de l’UE. Tout en favorisant cette mobilité, le texte permet aux autorités nationales de bloquer les opérations réalisées à des fins abusives ou frauduleuses et fixe des obligations relatives à l’information et à la consultation des salariés.

10Enfin, un accord a été trouvé le 19 mars 2019 entre les négociateurs du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la révision du règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale : portabilité accrue des droits des demandeurs d’emploi, versement des prestations chômage aux travailleurs frontaliers pendant six mois non plus par le pays de résidence mais par le pays d’activité dès lors que l’emploi a duré au moins six mois, paiement des cotisations des travailleurs détachés dans le pays d’origine pour une durée maximale de 24 mois mais avec obligation d’affiliation préalable pendant trois mois avant le détachement... Cependant, le texte de compromis n’a pas été adopté et ce projet de révision est probablement enterré. Il n’a été adopté ni par le Conseil, la Commission européenne annonçant le 12 avril des désaccords trop importants avec l’opposition notamment de pays comme les Pays-Bas et le Danemark, ni par le Parlement qui décidait le 16 avril, à une très faible majorité, de reporter son vote.

11L’annonce de l’accord sur la nouvelle directive « équilibre » s’inscrit dans cette volonté de présenter des résultats tangibles sur des dimensions sociales. Elle est l’aboutissement des discussions sur la proposition déposée par la Commission européenne dès 2017.

La proposition de directive de la Commission de 2017

12Après l’échec rencontré par sa proposition de 2008 pour réviser la directive sur le congé de maternité  [5], acté en 2015 par un retrait de cette proposition, la Commission lance rapidement une nouvelle initiative en faveur de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée. L’initiative débute par une consultation publique et une consultation en deux étapes des partenaires sociaux européens, conformément à l’article 154 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Dans ce cadre, les partenaires sociaux ont la possibilité de décider d’ouvrir une négociation sur le sujet. Les précédentes directives sur le congé parental  [6] avaient été adoptées en reprenant ainsi tels quels des accords conclus auparavant, en 1995 et 2009, par les partenaires sociaux (Collombet, Math, 2018). Cette fois, aucune négociation ne peut être engagée : la CES est très favorable pour négocier et aborder les congés d’aidant et de paternité, mais l’organisation patronale BusinessEurope refuse toute discussion et surtout toute nouvelle disposition législative (Degryse, 2019).

13Cet échec de la négociation laisse alors la voie libre à la Commission pour proposer une nouvelle directive, ce qu’elle fait le 26 avril 2017, dans le cadre d’un « paquet » d’initiatives législatives et non législatives, incluant notamment le « socle européen des droits sociaux ». La proposition de directive est la seule mesure législative substantielle annoncée et se présente donc comme un texte exemplaire de la volonté de relance de l’Europe sociale. Sur le fond, le champ de la directive est élargi au-delà du congé parental puisqu’est prévu, en sus de l’allongement de la période non transférable du congé parental, un congé de paternité et un congé d’aidant, la rémunération de tous ces congés ainsi qu’un droit de demander des arrangements de travail flexibles.

14La directive est présentée comme un texte ayant pour objectif principal l’égalité entre les hommes et les femmes, en retenant d’ailleurs comme unique fondement juridique « l’égalité entre hommes et femmes en ce qui concerne leurs chances sur le marché du travail et le traitement dans le travail » (article 153.1 du TFUE). Ce fondement permet une adoption selon la procédure législative ordinaire avec codécision par le Parlement européen et le Conseil, et vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil.

L’examen de la proposition de directive par le Conseil et le Parlement européens (2017-2019)

15La position des États membres appelés à se prononcer au sein du Conseil a immédiatement été très réservée. Des États se sont opposés au principe même que l’UE ait compétence pour légiférer sur le sujet. Certains gouvernements, comme ceux de la Pologne et des Pays-Bas, ont été appuyés par leurs parlements nationaux qui ont émis des avis motivés pour indiquer que la proposition n’était pas conforme selon eux au principe de subsidiarité. D’autres parlements ont émis des réserves importantes. Des gouvernements ont renâclé à accepter le seul fait de discuter de la proposition. D’autres se sont fortement opposés aux modifications proposées par la Commission. Par exemple, la France, qui s’était déjà opposée à l’allongement de la durée du congé de maternité à 18 semaines (Math, 2013), s’est mobilisée contre la proposition de rémunération du congé parental tandis que de son côté, l’Allemagne s’opposait au principe de tout congé de paternité.

16La recherche d’une issue au niveau du Conseil a abouti à détricoter le texte au fur et à mesure des discussions. Les réticences des États, puis les échos des discussions au sein du Conseil, ont en retour suscité de vives réactions critiques des syndicats européens et des associations familiales réunies au sein de la Confederation of Family Organisations in the European Union (Coface). En France, les cinq syndicats français membres de la CES écrivaient le 2 mai une lettre ouverte au président de la République lui demandant de soutenir le projet de directive alors que, devant le Parlement européen, ce dernier venait de déclarer que des congés parentaux rémunérés au niveau de l’indemnité journalière maladie seraient trop coûteux. Finalement, le texte adopté le 21 juin 2018 par le Conseil a vidé le texte de la plupart des innovations proposées par la Commission, en particulier la suppression d’un niveau minimal de rémunération des congés. Dans ce texte, les progrès par rapport à la directive de 2010 en vigueur deviennent minimes et se réduisent au principe de l’existence de « jours de congés pour les aidants », d’un congé de paternité de 10 jours, ainsi que celui de rémunérer, mais sans niveau minimal, ce congé de paternité, et le congé parental pour quelques semaines.

17S’inscrivant dans une toute autre direction, le Parlement – l’autre co- législateur – va au contraire appuyer la proposition de directive tout en cherchant à la renforcer. Il faut dire que les députés avaient poussé activement à ce que la Commission prenne l’initiative d’une telle proposition  [7]. La commission de l’emploi et des affaires sociales (EMPL), commission du Parlement responsable  [8], a adopté son rapport final le 11 juillet 2018. Par rapport à la proposition de directive, elle prend le contrepied du Conseil et améliore la proposition de la Commission, en particulier le niveau de rémunération des congés (Collombet, Math, 2018).

L’accord obtenu en « trilogues »

18Le processus législatif formel aurait voulu que le texte adopté par la commission EMPL soit présenté pour adoption en séance plénière du Parlement. Cependant, telle n’est pas la voie choisie parce que la position qui se dessine alors au Parlement à l’été 2018 est très éloignée de celle du Conseil et que la perspective de la fin de la législature et des élections européennes approche : l’adoption par le Conseil et le Parlement de la directive sous la forme d’un texte commun apparaît éminemment souhaitable avant la fin de la session parlementaire. Ni la Commission européenne (qui peut en théorie à tout moment retirer sa proposition si elle estime que les discussions conduisent à la dénaturer) ni le Parlement européen ne souhaitent subir un nouvel échec après celui de la révision de la directive congé de maternité. Au sein du Conseil, plusieurs gouvernements dont le gouvernement français veulent aboutir dès lors qu’ils ont la garantie que sont écartés les éléments qui leur posaient difficulté, en particulier tout ce qui aurait exigé des modifications substantielles de leur législation. L’intérêt est grand en effet pour ces gouvernements de parvenir à un accord avant les élections européennes, pour montrer leur action en faveur de l’« Europe » et de l’« Europe sociale » en particulier, mais aussi pour ne pas risquer de se voir imputer la responsabilité d’un nouvel échec après celui de la directive « maternité ».

19Le temps pressant, le Parlement décide durant l’été  2018 de ne pas soumettre en plénière le texte adopté en Commission mais, sur la base d’une proposition du rapporteur formellement acceptée le 23  août 2018 par la commission EMPL, d’entamer rapidement, dès le 12  septembre 2018, des négociations interinstitutionnelles (avec le Conseil et la Commission) pour aboutir à un texte commun lors de réunions à huis clos baptisées « trilogues » (trialogues en anglais).

20Les trilogues sont des réunions tripartites informelles qui réunissent quelques députés sélectionnés, des diplomates du Conseil et des fonctionnaires de la Commission, entourés d’experts et de conseillers  [9]. Ils cherchent à élaborer un compromis lors de réunions non publiques et sans compte rendu, et il n’est en général pas possible de connaître la teneur des discussions. L’existence de cette procédure ne figure pas dans les traités européens mais a été reconnue par un accord interinstitutionnel  [10]. Elle est destinée à gagner en efficacité et en rapidité, mais est critiquée pour son opacité contraire aux principes démocratiques, d’autant que c’est précisément là que se joue l’avenir des textes législatifs européens les plus importants  [11]. Elle est enfin critiquée pour laisser la part belle aux puissants lobbies du secteur privé, pour modifier encore davantage le rapport de force en faveur du Conseil et pour être très défavorable au Parlement. Selon de nombreuses organisations, « les trilogues sont devenus une manière, pour les institutions de l’UE, de contourner les bonnes pratiques démocratiques et d’empêcher la participation du public. Ils contredisent les principes de transparence et de responsabilité définis dans les traités  [12]. »

21Il a fallu quatre mois et six réunions en trilogue pour trouver un accord, annoncé par communiqué le 24 janvier 2019, sur un texte très proche de la position du Conseil. Le texte a ensuite été adopté par le Conseil le 6 février. Après un quitus donné par sa commission EMPL en mars, le Parlement européen l’a adopté à son tour en séance plénière le 4 avril 2019.

22Dès l’annonce de l’accord, et alors que le contenu exact du texte, qui devait encore faire l’objet d’« adaptations techniques », n’était pas totalement connu, la plupart des organisations qui, au niveau européen, avaient manifesté leur forte déception lors de l’adoption de l’approche générale du Conseil en juin 2018 (CES, Coface…) ont souhaité saluer le compromis final  [13]. Elles ont de toute évidence préféré mettre en avant les quelques avancées par rapport au droit antérieur (création du congé de paternité et du congé d’aidant, allongement de la période non transférable) plutôt que les nombreux reculs par rapport au projet initial.

De la directive de 2010 à la nouvelle directive : les évolutions du droit

23De nombreux points du nouveau texte reprennent la législation existante, issue pour l’essentiel de la directive de 1996 et plus marginalement de celle de 2010 en vigueur. Il s’agit par exemple de l’obligation pour les États de prévoir des possibilités d’absence au travail en cas de force majeure liées à des raisons familiales urgentes (maladie ou accident rendant indispensable la présence immédiate du travailleur), ainsi que de la protection contre le licenciement et de l’interdiction de toute forme de discrimination.

24Quatre domaines concentrent l’essentiel de l’attention et des changements : congé parental, congé de paternité, congé d’aidant, droit de demande d’aménagements.

Conclusion

62Les États auront trois ans à compter de la publication de la directive, probablement vers la fin 2019, pour la mettre en œuvre. Ce texte, s’il n’apporte pas d’avancées majeures, est néanmoins, au moins sur le plan symbolique, un progrès important puisqu’il inscrit, pour la première fois dans le droit de l’UE, ce qui était très loin d’être acquis, le principe d’un droit au congé de paternité et d’un droit au congé d’aidant. En outre, est acté pour la première fois aussi le principe de la rémunération des 10 jours du congé de paternité et d’au moins deux mois du congé parental.

63Les difficultés mises au jour lors du processus d’adoption et finalement les faibles améliorations des droits apportés par cette nouvelle directive, très en deçà de ce que proposait de façon pourtant très mesurée la Commission en 2017, s’expliquent par deux ensembles de facteurs.

64Il existe d’une part des visions très divergentes au sein de l’UE en matière de représentations et divisions sexuées, sur le rôle des hommes et des femmes au regard de l’éducation des jeunes enfants (ou du soin pour les membres de famille dépendants), sur leur place sur le marché du travail et donc sur les questions de « conciliation », les dispositifs de congé ou les modes de garde. Ces différences se traduisent d’ailleurs par de fortes disparités dans les régulations politiques et en particulier dans les systèmes de congés à destination des parents. Ces divergences de situation mais aussi d’objectifs et de priorités rendent difficile tout compromis sur la question des congés aux parents et finalement inatteignable tout accord ambitieux.

65Il existe d’autre part une très faible attente quant à l’intérêt que peut apporter le niveau européen aux questions de « conciliation ». Certains décideurs, par exemple les pouvoirs publics français, ne sont porteurs d’aucune demande sérieuse vis-à-vis de l’UE : ils attendent surtout des initiatives européennes qu’elles ne leur imposent aucune réforme et aucune dépense supplémentaire, et souhaitent avant tout rester maîtres de leur agenda national. D’autres expriment une très forte défiance, déniant le principe même que l’UE aborde ces questions. Il ne s’agit d’ailleurs pas seulement ou pas tant des pays dont les dirigeants sont désignés comme « populistes » ou eurosceptiques (Hongrie, Pologne, etc.) que des pays aux systèmes sociaux développés (Danemark, Pays-Bas, Finlande, etc.), particulièrement jaloux de leurs prérogatives nationales en matière sociale et en conséquence très rétifs à toute immixtion de l’UE sur ce terrain.

66Dans ces conditions difficiles, l’adoption de la nouvelle directive était presque inespérée. Ce résultat permettra-il d’entretenir l’espoir que ce texte et les quelques autres de même portée forment les petites briques sur lesquelles est en train de se bâtir une « Europe sociale » toujours plus forte ? Ce serait cependant oublier que la réalité sociale se décide peu au niveau européen par les textes et proclamations portant sur les affaires « sociales ». Encore plus qu’auparavant, l’UE exerce une pression autrement plus décisive sur les droits sociaux et les conditions de vie et de travail des Européens à travers ses politiques économiques, monétaires et budgétaires.