1Dès 1958 et le Traité de Rome, le développement des territoires a été affirmé comme un enjeu majeur pour les politiques européennes. Pour pallier les inégalités territoriales les plus fortes à l’échelle des régions européennes, les fonds structurels tel le fonds social européen (FSE) sont mis en place. Cette volonté politique de rééquilibrage territorial est fortement ancrée dans la pensée européenne, une pensée bien plus pragmatique, novatrice et réformiste qu’aujourd’hui. Au-delà de la vision libérale affichée par l’Europe, en matière de politique économique, l’action européenne s’est fortement inspirée des thèses du développement local. La Commission européenne a réaffirmé et renforcé cet axe dans les années 1990, à travers la publication du Livre blanc sur la croissance et l’emploi [2].

1993-2008 : expérimentations européennes en faveur du développement urbain

2En 1993, Jacques Delors (alors président de la Commission) lance la stratégie « Croissance, compétitivité, emploi » pour affirmer les différents axes de la politique européenne de développement. Selon la Commission, le développement économique est un des leviers essentiels et il doit s’appuyer sur les territoires. Elle avait en effet expérimenté quelques années plus tôt les Initiatives locales de développement et d’emploi (ILDE) sur différents sites parmi les plus fragiles en Europe. Cherchant à combiner actions de proximité, création d’activités et emploi, les ILDE permettront notamment aux États membres d’expérimenter leurs premiers soutiens aux services de proximité. Ils inspireront également la refonte des fonds structurels en 2000.

3En parallèle se met en place le Programme d’initiative communautaire Urban, qui donne la possibilité aux collectivités ayant des zones urbaines sensibles de mobiliser des fonds européens pour leur développement : mise à niveau du bâti, des espaces publics et commerciaux, restauration et renforcement de la sécurité, participation des habitants sont parmi les thématiques les plus mobilisées. Ce programme sera prolongé et aménagé dans la période de programmation suivante via Urban II, et donnera lieu à un programme parallèle de capitalisation et d’échange de pratiques entre les villes participantes, Urbact. Ce n’est qu’en 2008 qu’Urban sera enfin intégré au cadre général de la politique européenne [3].

2010-2020 : l’innovation sociale comme levier du développement économique

4Ainsi depuis ses origines, l’Europe considère le rééquilibrage des inégalités territoriales comme une des conditions essentielles de la croissance globale de l’ensemble de ses espaces. Les différents dispositifs publics proposés aux États membres et à leurs régions se développeront progressivement, de manière expérimentale, entre 1993 et 2008. La Stratégie 2020, rédigée entre septembre 2008 et juin 2009, ira plus loin en affirmant le rôle essentiel de l’innovation sociale dans l’objectif global de croissance intelligente, durable et inclusive. L’innovation sociale, pour la Commission présidée par José Luis Barroso, devient un des leviers du développement économique. Un premier séminaire est organisé sur le sujet en janvier 2009. L’explosion de la bulle financière mondiale, suite à la faillite de Lehmann Brothers en septembre 2008, n’est pas étrangère à cette affirmation de la place des dimensions humaine et sociale dans la croissance. La thématique de l’innovation sociale est ainsi très largement reprise dans la maquette des fonds structurels 2014-2020. Les États membres et les régions la déclineront progressivement, de manière plus ou moins volontariste, dans leurs Programmes opérationnels (PO) Feder et FSE. Les Programmes urbains intégrés (PUI) en constituent d’abord le volet renouvellement urbain de 2008 à 2013, prédécesseurs des Investissements territoriaux intégrés (ITI) qui en composent désormais le levier de territorialisation.

5Les lignes de travail sont ainsi tracées : pour qu’elle serve une stratégie de croissance intelligente de l’Europe, l’innovation doit être à la fois technologique, organisationnelle, économique, sociale et territoriale. Dans cette philosophie, les villes se nourrissent d’Urban et des autres programmes d’initiative communautaire pour mieux associer croissance, développement urbain et humain. Les États membres et les Régions mobilisent de leur côté Feder et FSE pour affiner leurs stratégies socio-économiques de développement.

6Comme on le voit avec l’exemple de Grenoble [4], les dispositifs Urban, PUI et ITI s’enchaînent dans le temps, permettant aux territoires mobilisés avec l’État et la Région de développer des expériences sur le long terme, et touchant autant à l’emploi qu’au soutien à la création, à la reprise et au développement, comme à l’investissement dans les infrastructures et l’immobilier.

Deux façons de faire du développement local made in Europe

7Malgré quelques mobilisations territoriales exemplaires comme Urban sur le Grand Lyon ou le PUI sur la Métro de Grenoble, les États membres ont toujours paru relativement frileux vis-à-vis des impulsions européennes. Ont-ils intérêt au développement économique et humain de leurs quartiers ? La question, un brin provocatrice, mérite quand même d’être posée. Deux courants de pensée traversent les pratiques politiques des différents États européens et apportent des réponses différentes.

8Le premier courant se nourrit d’une pratique de nature plutôt jacobine, faite d’action étatique de type top-down. Le pouvoir politique central décide de la stratégie en amont et engage de lourds investissements dans les quartiers. Cette école de pensée est caractéristique de la pratique de la France, autour de sa politique de construction dans les années 1960 et 1970, comme dans son action de renouvellement urbain des années 1990-2000. Dans ce cadre, la politique européenne de développement local est mobilisée de façon plutôt utilitariste, sans implication a priori des habitants ni beaucoup plus de partage de la décision avec les territoires ; ceci dans un contexte de séparation assez forte entre les actions urbaines (mise à niveau des infrastructures) et les actions humaines (travail social et culturel).

9Le second courant se nourrit d’une pratique de nature plus décentralisée, faite de démarches de type bottom-up. Les acteurs publics suscitent l’émergence de projets co-conçus et co-pilotés entre des acteurs locaux et les institutions, notamment locales. Cette école de pensée est portée entre autres par les pays anglo-saxons et scandinaves, et s’inspire des pratiques de community development (cf. p. 46). Elle trouve un écho plus direct aux prescriptions de la Commission européenne en matière d’implication des parties prenantes, mais ses effets en matière de rééquilibrage entre les territoires sont moins certains. Elle trouve plus facilement sa place également dans des États membres à pouvoir local fort (structures fédérales notamment).

Pour un autre développement local à la française

10Le développement local, tel que promu par la Commission européenne, n’impose pas un modèle d’action national plutôt qu’un autre, sur la base du principe de subsidiarité cher à l’Europe. Mais au regard des pratiques développées sur des territoires en forte crise économique et sociale, tels que Birmingham ou Bucarest par exemple, la démarche bottom-up a produit des résultats probants à court terme et durables à long terme en matière de création de richesse, même si cette dernière est bien délicate à mesurer. A contrario, la démarche française du top-down a généré des dépenses publiques bien supérieures, pour des résultats en matière de développement économique et d’emploi très modestes, voire particulièrement décevants [5].

11Une troisième voie est-elle alors possible, entre l’effet nébuleux des projets locaux et le développement administré des quartiers ? Le développement économique et social des quartiers peut se nourrir des effets de rattrapage, générés par les politiques top/down d’infrastructure, tout en s’inspirant, pour la mobilisation des potentiels locaux, des politiques bottom-up. C’est ce que tente de faire l’Allemagne ou la Catalogne en s’appuyant massivement sur les initiatives locales et la mobilisation des parties prenantes. C’est ce compromis que la France pourrait tenter de développer demain.