« C’est peut-être, en effet, sur le terrain du “local” que les intentions pourraient devenir réalité, pour que, enfin, soit exécutée une politique jeunesse qui s’adresserait aux jeunes, à tous les jeunes. »
2 Dans cet extrait d’un article paru en 1995 dans la revue Territoires, intitulé « Les Trente Glorieuses, recherche politiques de la jeunesse désespérément », Françoise Tétard émet des constats assez pessimistes sur les politiques nationales de la jeunesse et leurs difficultés à trouver une place légitime et établie par l’État. Elle souligne ainsi trois points de tension : les hésitations entre étatisation et délégation aux associations dans la conception des politiques publiques ; des mouvements de balancier dans des valeurs d’intervention qui oscillent entre la participation et la protection ; des difficultés à trouver un accord sur les définitions des problèmes publics à résoudre en matière de jeunesse. Dans cette perspective, l’historienne semble placer ses espoirs dans des politiques qui se développeraient plutôt au niveau local.
3 Les politiques locales de la jeunesse connaissent, en effet, une histoire plus ou moins ancienne selon la manière dont on les analyse. Il est ainsi possible d’en reconstituer les prémices à la fin du xixe siècle, lorsqu’un certain nombre de villes commencent à déployer des actions de socialisme municipal ou de catholicisme social impliquant un soutien aux œuvres de jeunesse et autres patronages. Il s’agit alors de lutter à la fois contre la pauvreté et les conditions de logement précaires qui affectent bon nombre de jeunes urbains, afin d’empêcher que les jeunes n’adoptent des modes de vie jugés immoraux ou des comportements de santé délétères (Loncle, 2003). Tout au long de la première moitié du xxe siècle, ces politiques continuent de s’étendre dans certains territoires urbains qui poursuivent des projets plus ou moins ambitieux en direction de la jeunesse. Ainsi à Lille ou à Rennes sont engagées des politiques locales qui viennent largement assister les jeunes dans leur trajectoire de vie : elles soutiennent par exemple la création de foyers de jeunes travailleurs, apportent leur concours aux associations de jeunesse et aux associations de quartier pour dispenser des activités de loisir, des activités sportives mais également des actions de formation professionnelle ou d’économie familiale. Dans les années 1960, les municipalités communistes de la couronne parisienne se distinguent de ce point de vue, en mettant en place des initiatives d’envergure en matière de santé, de sport et de politique sociale en direction des jeunes (Loncle, 2011). D’une manière générale, les débuts de la Ve République, à la faveur de la planification des équipements, sont très favorables à l’appropriation progressive par les villes d’actions en faveur des associations de jeunesse (Besse, 2008). La mise en œuvre des politiques de la ville à partir de 1977, mais surtout de 1982-1983 constitue une autre étape de l’essor d’actions ciblant plus particulièrement les jeunes (Estèbe, 2001). Néanmoins, le développement presque systématique de ces politiques date des élections municipales de 1996. Pendant toute cette période qui s’amorce dès le début du xxe siècle, l’attention est essentiellement tournée vers les jeunes urbains : longtemps les jeunes ruraux n’ont pas été perçus comme ayant besoin de soutien particulier et ils n’ont fait l’objet de l’attention des décideurs locaux que très récemment.
4 Ces élections constituent, de fait, un tournant majeur pour les politiques locales de la jeunesse : elles sont l’occasion de la nomination de nombreux·ses élu·e·s à la jeunesse qui contribuent à l’instauration de politiques municipales de la jeunesse, labellisées comme telles. Ces politiques sont alors assez diverses : elles ciblent des tranches d’âge différentes (plutôt en dessous de 25 ans) et mettent à l’agenda des problèmes publics variés allant de la conception « classique » des politiques de jeunesse, comme celle concernant essentiellement les loisirs, à des acceptions plus larges qui préfigurent la préoccupation pour la transversalité des questions de jeunesse comme les questions sociales ou de santé (Loncle, 2003).
5 Nous pouvons donc nous poser la question de savoir ce qui a changé au cours des vingt-cinq dernières années dans le domaine des politiques locales de la jeunesse . Les articles proposés dans ce dossier sont l’occasion de s’interroger sur ces évolutions et de proposer des analyses approfondies de certaines tendances des politiques de jeunesse actuelles. En mettant l’accent sur la jeunesse rurale, sur la transversalisation des enjeux, sur la montée en puissance de certains échelons décisionnels, sur les difficultés du partenariat, etc., ces articles soulignent l’existence de nombreuses innovations, lesquelles sont souvent en butte à des hésitations, à la complexité, et aux affrontements normatifs. Trois aspects de ces évolutions peuvent être abordés successivement.
6 Le premier renvoie au déploiement des politiques de jeunesse à tous les échelons de décision et dans tous les types de contexte. Si les politiques locales ont d’abord trouvé leur place au sein des municipalités, elles vont croître rapidement dans les départements au tournant des années 2000 puis plus récemment dans les régions et les intercommunalités. Les territoires ruraux ne font plus exception et de nombreuses initiatives existent aujourd’hui pour prendre en compte les difficultés de mobilité, le chômage et l’exclusion qui touchent également les jeunes ruraux (Amsellem-Mainguy, 2021 ; Coquard, 2019). Chaque échelon initie ses propres actions ; longtemps la question de l’intercession territoriale entre ces initiatives n’a pas été résolue, les inégalités dans l’offre d’action publique et l’éparpillement dominaient (Loncle, 2013). La loi relative à l’égalité et à la citoyenneté de janvier 2017 a proposé aux conseils régionaux de prendre le rôle de chef de file en matière de jeunesse, principe approprié différemment selon les territoires (Parisse, 2019). C’est ce qu’étudient Jordan Parisse et Maëlle Moalic dans leur article, à partir de la manière dont les conseils régionaux se sont saisis, à la suite de cette loi, de la question de la jeunesse et les tensions qui existent dans ce domaine entre approches sectorielle et populationnelle. Ils constatent à cette occasion la portée normative des dispositifs employés, notamment dans les initiatives de concertation avec les jeunes eux-mêmes. Lila Le Trividic Harrache, pour sa part, à partir de l’analyse d’un dispositif en faveur de la santé des lycéens, montre comment ces autorités locales parviennent à se construire une nouvelle place entre politique nationale d’éducation et politiques infrarégionales de jeunesse. L’article de Sarah Tellier s’intéresse lui au territoire rural du département de l’Ariège, qui engage des démarches partenariales ambitieuses en direction des jeunes.
7 Le deuxième aspect est celui de l’évolution des arrangements institutionnels qui sous-tendent ces politiques publiques dans une triple perspective : les liens entretenus entre État et collectivités locales dans le secteur des politiques de jeunesse ; l’importance de l’émergence des politiques européennes de jeunesse ; l’évolution des relations entre collectivités locales et associations. Le rôle de l’État s’est en effet considérablement modifié depuis le début des années 1980. Si Françoise Tétard pouvait constater à l’époque les faiblesses des politiques nationales de jeunesse depuis leur naissance, la situation n’a fait que s’accentuer depuis. Plusieurs éléments y ont concouru, comme le montrent les travaux menés par Sylvère Angot : les vagues successives de décentralisation ont contribué à vider pour partie les politiques nationales de leur contenu. Ce transfert de compétences vers les collectivités locales n’a pas été accompagné par un transfert de moyens de même envergure ; les services déconcentrés de l’État dédiés à la jeunesse, soumis aux logiques du new public management, sont aujourd’hui réduits à la portion congrue et ont connu des phases de bouleversement successives au cours des vingt dernières années ne leur permettant ni de s’adapter ni de déployer de nouvelles actions (Angot, 2020). Pour autant, l’État n’est pas absent des politiques de jeunesse, bien au contraire, mais son positionnement évolue. C’est ce que soulignent l’article d’Anaïs Bertron et Damien Boone et celui de Julie Pinsolle, Julien Tourneville et Sylvain Bordiec. Dans le premier, à partir des travaux de Renaud Epstein (Epstein, 2005) sont analysées les modalités de gouvernement à distance imposées par deux dispositifs récents destinés à la jeunesse (le programme d’investissements d’avenir et le plan d’investissement dans les compétences) et étudiées les contraintes partenariales qui s’imposent aux acteurs locaux dans ce cadre. Dans le second article, Julie Pinsolle, Julien Tourneville et Sylvain Bordiec travaillent cet autre instrument à distance que constituent les labels (Béal et al., 2015) à partir de l’exemple des « Cités éducatives ». Leur contribution montre, d’une part, les affrontements qui continuent d’exister entre les différentes institutions autour de la définition des objectifs et des jeunes concerné·e·s par ce dispositif et comment, d’autre part, ces dispositifs viennent se superposer aux démarches déjà existantes.
8 Par ailleurs, les institutions européennes ont largement investi les politiques de jeunesse, notamment depuis le livre blanc Un nouvel élan pour la jeunesse (Boetzelen, 2017 ; Commission européenne, 2001). La montée en puissance du Conseil de l’Europe et de la Commission européenne sur ces sujets a contribué à un mouvement d’européanisation des politiques publiques de jeunesse et à des transformations de fond, y compris au niveau local, comme ont pu le montrer Frederike Hofmann-van de Poll et Marit Pelzer (2021). L’article de Sarah Tellier est l’occasion de revenir sur la manière dont l’échelon européen influence les politiques nationales et locales de la jeunesse. Le lien établi entre jeunesse et éducation et la priorité donnée à la question de l’Europe de la connaissance font que ces politiques, même modestes du point de vue financier, représentent un levier important pour ces instances (Danic, Loncle, 2017). Le fait qu’aujourd’hui l’un des seuls budgets en augmentation soit celui du dispositif Erasmus + renforce sans doute encore ce processus.
9 De plus, les liens entre les collectivités locales et les associations ont considérablement évolué. Actrices historiques des politiques de jeunesse (qu’elles précèdent d’ailleurs assez largement), les associations se trouvent aujourd’hui principalement réduites au rôle de prestataires de service de l’État et des collectivités locales (Hély, 2009). Alors qu’elles étaient perçues historiquement comme des lieux d’innovation, de renouvellement des réflexions et des pratiques, elles dépendent aujourd’hui en grande partie du bon vouloir des acteurs publics. Dans cette perspective, les procédures d’appels d’offres jouent un rôle, de même que la mise en concurrence qui en résulte (Breton, 2014). Anaïs Bertron et Damien Boone prêtent une attention particulière à cette dimension en examinant les effets du cadre « partenarial » imposé par les dispositifs étudiés. On peut se demander ce qu’il reste à ces entités pour peser dans le jeu des politiques de jeunesse. Dans son article, Sarah Tellier montre néanmoins comment, dans certains cas, acteurs associatifs et autorités locales peuvent constituer des espaces communs susceptibles de jouer des rôles de contre-pouvoir vis-à-vis de l’échelon étatique.
10 Le troisième aspect des changements concerne à la fois les thèmes abordés dans les politiques de jeunesse et la manière de cibler et d’impliquer les publics. En effet, la question des thématiques à développer dans les politiques locales de la jeunesse n’a cessé de traverser les débats relatifs à ces politiques publiques. Présentées comme assez neutres politiquement (puisque la jeunesse fait consensus parmi les décideur·euse·s qui soulignent unanimement son importance), il existe pourtant au moins deux grandes tendances dans la manière de les aborder (tendances qui d’ailleurs ne recoupent pas toujours les clivages gauche/droite) : des politiques publiques reposant plutôt sur l’ouverture, le soutien aux initiatives des jeunes et à leur émancipation, d’une part ; des politiques plus fermées, fondées sur des « paniques morales » et la nécessité de « cadrer » les pratiques des jeunes pour les protéger et les prévenir de comportements à risque, d’autre part. Par ailleurs, dans le numéro, deux articles relatent les difficultés auxquelles les acteur·trice·s de terrain peuvent se trouver confronté·e·s lorsqu’elles et ils sont tiraillé·e·s entre la question des valeurs et les impératifs techniques. Tout d’abord, celui de Sarah Tellier montre comment la notion de politique intégrée de jeunesse a été progressivement appropriée par les politiques locales, à la faveur notamment du programme d’investissements d’avenir jeunesse, et les difficultés que rencontrent les acteurs pour opérationnaliser cette idée floue, venue de l’échelon européen. Ensuite, l’article d’Anaïs Bertron et Damien Boone examine la manière dont les nécessités techniques relatives au partenariat entre les acteurs détournent l’attention de ces derniers des débats de fond sur les valeurs des politiques de jeunesse.
11 La question de la construction des publics cibles, question à forte teneur idéologique (Barrault-Stella, 2018), vient prolonger celle des thématiques à aborder. En effet, les politiques locales de la jeunesse tendent à privilégier tantôt des approches restrictives, basées sur l’idée de ciblage et de détermination des conditions d’accès, tantôt des approches universelles impliquant de prendre en compte l’ensemble des jeunes d’un territoire donné (Avenel, 2007). On peut citer à cet égard deux types de dispositifs : les politiques sociales de jeunesse qui s’adressent à des publics bien précis sur la base de critères d’âge et de ressources et les politiques de la ville qui s’ouvrent à l’ensemble des jeunes des quartiers considérés, sans restriction. De ce point de vue, l’analyse que propose Lila Le Trividic Harrache à propos du lancement d’un appel d’offres régional sur la santé des lycéen·ne·s·permet de saisir comment cette autorité locale s’insère dans le jeu des politiques de jeunesse en venant catégoriser des publics et des territoires perçus comme prioritaires. Dans la détermination du contenu des politiques publiques, on peut souligner la mise à l’agenda plutôt récente de la question du genre. Alors que les garçons, perçus comme davantage susceptibles d’opter pour des comportements délinquants ou à risque, étaient depuis longtemps principalement visés, les travaux de recherche et les réflexions professionnelles ont conduit à la prise de conscience des difficultés qui pouvaient également affecter les filles et à des débuts de réflexion sur leur place dans les actions portées par les politiques locales de jeunesse. Le résultat de cette diversité d’approches est la constitution d’une offre d’aide publique à la fois complexe et peu transparente (Verot, Dulin, 2017), induisant à la fois de grandes inégalités territoriales d’accès à l’aide publique (Loncle, 2013), mais également des phénomènes de non-recours (Vial, 2018) et de prise de distance des jeunes vis-à-vis des institutions (Bordiec, 2018 ; Chevalier, 2019).
12 Enfin, il est possible d’observer une tendance déjà ancienne, mais qui s’est peut-être systématisée, en faveur de la participation des jeunes. Cependant, si les discours des responsables politiques et administratifs tendent tous à valoriser l’implication des jeunes à toutes les étapes du processus de décision, de nombreuses résistances demeurent (Walther et al., 2019). Dans le présent dossier, Jordan Parisse et Maëlle Moalic montrent comment les tentatives des conseils régionaux pour entrer en dialogue avec les jeunes reposent sur des normes souvent infantilisantes et renvoient à des représentations assez simplistes de cette population. Pourtant, on sait à quel point les jeunes s’engagent aujourd’hui sous des formes multiples et à différentes échelles (passant d’engagements locaux, dans le domaine privé ou associatif, à des engagements transnationaux, notamment en mobilisant les réseaux sociaux) [Loncle et al., 2022 ; Pickard, 2019]. Malgré la vitalité de ces engagements et la richesse potentielle qu’ils représentent pour leurs territoires de vie, tout se passe dans les collectivités locales comme si les initiatives en faveur de la participation des jeunes leur restaient sourdes et se mettaient en place de manière tout à fait disjointe.
13 On voit donc, à travers ces trois tendances, que les politiques locales de jeunesse ont considérablement changé depuis le milieu des années 1990. Elles se sont développées, complexifiées, affinées. Néanmoins, elles font face également à un certain nombre de difficultés, d’ambiguïtés et d’hésitations que ce dossier analyse amplement.
