« Le budget constitue le squelette de l’État dépouillé de toute idéologie enjolivante »

1L’accélération du processus de mondialisation et de financiarisation du capitalisme, à laquelle on assiste depuis deux à trois décennies, entretient des rapports aussi variés que complexes avec l’évolution aussi bien des formes que des fonctions de l’État. Il n’est donc pas possible de faire le tour de ses multiples conséquences dans le cadre d’un article, même sous la forme d’un survol. C’est pourquoi ce travail laissera de côté maints aspects, par exemple le rôle joué dans ce processus par la déréglementation étatique de la circulation des marchandises, des services et des capitaux ou par la privatisation des entreprises et des services publics, et se centrera sur le domaine des finances publiques. Plus précisément, on partira d’un constat apparemment simple : depuis la fin des années 1970, grosso modo, tous les États subissent une crise financière assez profonde, qui ne semble pas devoir se résorber dans un avenir proche. Or, ce phénomène coïncide avec le mouvement de mondialisation financière rapide qui se poursuit depuis un quart de siècle environ. Dès lors, il paraît intéressant de commencer l’analyse par la question suivante : quelles sont les origines de cette crise financière et quels liens est-il possible d’établir entre les deux phénomènes ?

2Avant d’esquisser une réponse, il faut encore relever deux points. Premièrement, afin de comparer ce qui est comparable, la recherche ne prendra en compte que les pays du « centre », c’est-à-dire les pays économiquement les plus développés [2]. Deuxièmement, l’approche mise en œuvre dans cet article se fonde sur la sociologie financière, un courant de pensée très marginal au sein des disciplines qui traitent des finances publiques (voir encadré, p. 60).

Crise des finances publiques et Public Choice Theory

3Du point de vue des finances publiques, la période qui va de la fin de la Seconde Guerre mondiale à aujourd’hui se divise clairement en deux phases. Durant la première, qui s’étend approximativement jusqu’au milieu des années 1970 et sur laquelle pèse pendant longtemps la très lourde dette léguée par le conflit mondial, les États industrialisés connaissent certes des déséquilibres, fréquents (de l’ordre de six à sept années sur dix), mais limités, très rarement supérieurs à 1 % du produit intérieur brut (PIB). En revanche, depuis la seconde moitié des années 1970 jusqu’à la fin des années 1990, les déficits prennent non seulement un caractère permanent mais une ampleur considérable : si l’on cumule les soldes des comptes des États membres de l’OCDE entre 1975 et 1999, chaque année, sans exception, débouche sur un résultat total déficitaire. Et durant ces 25 ans, le déficit cumulé atteint ou dépasse 3 % du PIB environ deux années sur trois [3].

4Le changement entre les deux phases apparaît tout aussi nettement lorsque l’on examine l’évolution de l’endettement. De 1950 à 1970, le poids de la dette des États membres de l’OCDE diminue considérablement : le rapport entre l’endettement public cumulé de ces pays d’un côté, et leur revenu national de l’autre, décroît au rythme rapide d’environ 3,6 % par an en moyenne. Au cours des années 1970, la tendance s’inverse. Le poids de la dette reprend un mouvement ascendant, mais encore lent puisque la progression se limite à 0,8 % environ par an de 1970 à 1980. En revanche, à partir de cette dernière date, l’endettement s’alourdit tout aussi rapidement qu’il s’était allégé durant l’après-guerre : entre 1980 et 1998, le ratio dette/PIB au sein de l’OCDE augmente d’environ 3,5 % par an, en moyenne [4].

5Dans les pays économiquement développés, la seconde moitié des années 1970 marque donc bien l’entrée dans une longue phase caractérisée par un déséquilibre chronique et profond entre recettes et dépenses qui provoque une détérioration rapide, parfois explosive, de l’endettement des pouvoirs publics. Bref, elle ouvre une période de crise financière prononcée de l’État.

6Quelles sont les origines de cette crise ? À ce propos, la réponse la plus commune, inlassablement répétée dans les médias, a le mérite de la simplicité : la cause des déficits budgétaires, est-il affirmé en juillet 2002 dans un grand quotidien américain, réside dans le fait que « les politiciens à Washington ne veulent pas couper les dépenses parce qu’ils utilisent le budget pour acheter des votes [5] ». « Dans les systèmes parlementaires – explique, en juin 1999, le prestigieux hebdomadaire de la City, The Economist –, les majorités électorales stables doivent être alimentées, ce qui encourage la distribution de subsides tous azimuts [6]. » Quant au plus influent quotidien suisse, il allègue, en janvier 1995, que « les politiciens […] veulent en général être réélus et cherchent donc à procurer à leur clientèle le volume le plus élevé possible de prestations étatiques [7] ».

7À vrai dire, ce schéma ne fait que reprendre, sous une forme à peine vulgarisée, le modèle explicatif avancé par l’école des choix publics (Public Choice). De façon parallèle et complémentaire à l’école monétariste, le Public Choice s’est puissamment renforcé au cours des années 1970, au point de devenir presque hégémonique au début des années 1980. Même si cette approche semble aujourd’hui perdre un peu de terrain, elle reste encore largement dominante. Se fondant sur les axiomes de l’individualisme méthodologique, l’école du Public Choice aboutit à une série de postulats, dont le principal consiste à établir une homologie entre le fonctionnement – supposé – du marché capitaliste et le fonctionnement – supposé – de la démocratie parlementaire. Ainsi, James Buchanan, l’un des principaux promoteurs de cette approche et lauréat du prix Nobel d’économie en 1986, écrit : « Dans une démocratie, la pression qu’exerce sur les politiciens la concurrence de ceux qui aspirent à prendre leur place ressemble à la pression exercée sur les entrepreneurs privés. Les entreprises sont en concurrence entre elles […] pour s’attacher la clientèle des consommateurs. De manière similaire, les politiciens sont en compétition pour obtenir le soutien de l’électorat [8] ». Un autre éminent représentant de cette école, Bruno Frey, est encore plus explicite : « Dans l’arène politique, les mêmes hypothèses de comportement sont adoptées que dans le domaine économique. […] Les partis se [font] concurrence pour les voix sur un marché politique fonctionnant parfaitement. L’analogie avec le modèle de l’économie de marché est évidente. À la place d’entrepreneurs en concurrence pour maximiser leurs profits, il y a des politiciens cherchant à maximiser leurs votes ; et à la place des consommateurs, il y a des votants qui eux aussi maximisent leur propre utilité [9]. »

8Une fois adopté un tel postulat, la conclusion s’impose d’elle-même. Laissons à J. Buchanan le soin de la formuler : « les déficits naissent parce que les politiciens […] accroissent leurs perspectives de survie politique en augmentant les dépenses et en engendrant des diminutions d’impôts [10] ».

9Le modèle propagé par l’école des choix publics et popularisé par les médias ne possède, dans le meilleur des cas, qu’un pouvoir explicatif minime. Il est, plus probablement, dépourvu de toute valeur heuristique. Sur le plan méthodologique, ses lacunes sont flagrantes : il s’appuie sur des prémisses – les quelques citations ci-dessus en témoignent – parfaitement insuffisantes ; il entremêle discours axiologique et discours analytique, prétentions descriptives et injonctions prescriptives, et souffre de multiples apories. Sur le plan historique, il ne résiste pas à une mise en perspective de longue durée. Enfin, il ne peut pas s’asseoir sur les faits. Les tentatives de vérification empirique auxquelles il a donné lieu depuis plus de vingt ans – la plupart conduites par des adeptes du Public Choice – ont débouché sur des résultats qui soit ne lui accordent qu’une influence marginale, soit l’infirment [11].

10En dépit de leur vacuité scientifique et de leur simplisme, les schémas avancés par l’école des choix publics ne peuvent pas être négligés pour autant, ne serait-ce qu’en raison de leur évidente force d’influence sur les agents du pouvoir d’État. Ils stimulent et justifient tout à la fois les grandes orientations adoptées en matière économique, financière et sociale depuis la fin des années 1970, en particulier l’attaque frontale menée contre les politiques inspirées de ce que l’on pourrait appeler le « keynésianisme social » d’après-guerre. À cet égard, relevons qu’une analyse plus fine que celle qu’on peut conduire ici serait très utile afin de mesurer précisément l’influence du Public Choice sur les différents États nationaux et auprès, bien sûr, des institutions supranationales, l’Union européenne en tout premier lieu. D’une part, le poids de ces doctrines varie de pays à pays : il n’est pas le même aux États-Unis et dans les différents États européens. D’autre part, il serait nécessaire de consacrer une attention particulière aux différents réseaux, dans les champs économique, politique, universitaire et médiatique, à travers lesquels cette théorie s’est formée puis, pour ainsi dire, popularisée. Il serait notamment fécond d’analyser, au sein de chaque contexte national, la manière dont ces réseaux se sont articulés ou, au contraire, dissociés, par exemple d’étudier le degré d’intégration entre les fondations privées (Think Tanks), les associations issues du monde des affaires, les milieux académiques et le champ du pouvoir. Dans le cadre restreint de cet article, il n’est toutefois pas possible de fournir, ni même d’ébaucher, une telle analyse [12].

11En revanche, il faut encore relever que l’école des choix publics déborde largement de son territoire pour légitimer et encourager l’application de dispositions limitant gravement la démocratie, voire de mesures autoritaires. En effet, si la crise financière de l’État plonge ses racines dans la démocratie parlementaire, il semble relever du bon sens de restreindre cette dernière. C’est ainsi que, dans maints pays, des mécanismes rognant, parfois très sérieusement, les prérogatives des Parlements sur le plan budgétaire ont été mis en place [13]. Mais il ne s’agit là que d’une première étape aux yeux de nombreux partisans de l’école des choix publics. Bien qu’il la juge « radicale et antidémocratique », The Economist trouve que « l’idée d’une autorité financière indépendante », créée sur le modèle des banques centrales et à laquelle la politique financière serait confiée, « mérite d’être prise sérieusement en consideration [14] ». Dans un ouvrage publié en 2000, Vito Tanzi, un fervent défenseur du Public Choice, aujourd’hui sous-secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances dans le gouvernement de Silvio Berlusconi, plaide également en faveur d’une « institution indépendante » chargée de la conduite budgétaire dans un chapitre intitulé, significativement, « Changer de régime politique [15] ». Un peu plus loin, l’auteur consacre deux pages à vanter l’exemple du Chili où, dès la prise du pouvoir par la sanglante dictature du général Augusto Pinochet en 1973, « les réformes quant au rôle de l’État ont permis une impressionnante réduction des dépenses publiques », en particulier dans « les subventions et les transferts » ; il est vrai que le futur sous-secrétaire d’État consacre une ligne à déplorer que « les succès économiques du régime militaire […] aient été ternis par son bilan en matière de droits humains [16] ». Dans ce contexte, la récente étude de Jacques Sapir, Les Économistes contre la démocratie [17], met le doigt sur une problématique particulièrement pertinente.

Marasme économique et déficits

12En fait, la crise des finances publiques que connaissent presque tous les pays industrialisés depuis la seconde moitié des années 1970 est le produit, pour l’essentiel, de trois facteurs. Elle renvoie, en premier lieu, au fait que ces pays entrent, dès 1973-1974, dans une longue période de ralentissement de la croissance économique, entrecoupée de récessions, qui se prolonge aujourd’hui encore. Dans une telle situation, la quantité de matière imposable tend à se contracter puisque les salaires et les revenus, la masse des profits ou encore le volume des échanges souffrent d’une certaine atonie. Si le degré de pression fiscale reste au même niveau, le mouvement des recettes étatiques ne peut donc que s’engourdir. Or, de l’autre côté, la même situation tend à déboucher sur une conséquence diamétralement opposée, soit la hausse des dépenses publiques, puisque, depuis la Seconde Guerre mondiale en tout cas, une large partie des coûts supplémentaires provoqués par les crises économiques est socialisée, c’est-à-dire prise en charge par l’État. Ce processus en ciseaux accroît les déficits. L’importance de ce facteur d’ordre économique ne fait aucun doute. Il a joué un rôle déterminant dans le premier moment de brutale dégradation que les comptes étatiques ont connu dès le milieu des années 1970. Mais sa portée ne doit pas être surestimée. Elle est loin de correspondre à celle que la littérature financière traditionnelle ou les médias lui attribuent d’autant plus volontiers qu’un tel facteur semble avoir la force inexorable du destin et qu’il pousse donc à l’acceptation résignée plutôt qu’à la résistance. D’une part, il ne peut pas expliquer à lui seul la durée et la profondeur de la crise financière. Après tout, si la croissance économique s’est nettement ralentie, elle n’a pas disparu : certes, le taux d’augmentation du PIB (réel) des pays membres de l’OCDE a régressé par rapport à la moyenne de 4,9 % par an atteinte de 1960 à 1973, mais il demeure néanmoins non négligeable, proche de 3 % par année entre 1974 et 2000 [18]. D’autre part et surtout, il n’existe aucune « loi d’airain » dans le domaine des finances publiques, dont la plupart des variables sont de nature irréductiblement sociale et politique. Ainsi, une phase de marasme économique n’entraîne pas automatiquement des déficits, car maints autres éléments – en particulier le degré de pression fiscale dont la hausse ou la baisse dépend de choix effectués sur le plan politique – exercent une influence cruciale. La crise financière de l’État est donc avant tout la résultante de rapports de force socio-politiques, elle est le produit d’une politique financière. Ce constat trouve une illustration saisissante lorsque l’on examine la deuxième origine de cette crise.

La politique des caisses vides

13Depuis le début des années 1970, les milieux industriels et bancaires des pays économiquement développés se trouvent confrontés à une exacerbation de la concurrence qui les jette les uns contre les autres, phénomène dû principalement à l’internationalisation croissante des échanges et des flux de capitaux, au déclin de la profitabilité ainsi qu’à une conjoncture économique morose et instable. Pour ces milieux, la capacité à s’imposer dans cette lutte plus féroce passe par l’amélioration de leur compétitivité respective. D’où leur tournant vers le néolibéralisme, c’est-à-dire vers une politique musclée de contre-réforme, axée sur le patient démantèlement des conquêtes sociales, économiques et fiscales accumulées depuis le début du XX^e siècle par les salariés.

14Dans le domaine des finances publiques, ce tournant s’est concrétisé par l’adoption et l’application progressives de ce que plusieurs auteurs anglo-saxons appellent la « politique des déficits », expression à laquelle on peut peut-être préférer, parce qu’elle est plus parlante et plus correcte conceptuellement, celle de « politique des caisses vides ». Résumée brièvement, cette orientation consiste à limiter ou à diminuer les recettes de l’État, en plafonnant ou en baissant les impôts, de préférence ceux qui touchent les détenteurs de capitaux, dans le dessein de creuser les déficits budgétaires. En d’autres termes, il s’agit de favoriser ou même de provoquer une crise des finances publiques. Ruth Richardson, l’une des pionnières de la politique d’assèchement des recettes de l’État et ministre des Finances de la Nouvelle-Zélande de 1990 à 1993, l’admet sans fard : « Si vous ne connaissez pas une véritable crise, inventez-la ! [19] » déclare-telle, en novembre 1997, lors d’une conférence devant l’establishment helvétique. L’objectif de cette stratégie consiste à créer ce qu’un chercheur américain nomme « un climat d’austérité [20] » et un autre « un levier permanent pour couper dans les budgets sociaux [21] », bref à établir des conditions idéologiques et politiques favorables à la contre-réforme sociale et financière. Guy Sorman, un promoteur de cette ligne de conduite, le résume sobrement : « le déficit engendré par la baisse des impôts apparaît […] comme un formidable moyen de pression pour contraindre l’État à rétrécir. Il n’y a en vérité aucun autre moyen que cette pression [22] », écrit-il en 1984.

15Il vaut la peine de signaler qu’une telle orientation ne relève pas d’un choix imprévoyant ou inconsidéré, mais, comme le relève une étude canadienne, d’ « une stratégie mûrement réfléchie [23] ». En fait, elle a des racines très anciennes. Elle s’inscrit dans le prolongement de la vieille inclination que de larges secteurs des milieux dirigeants ont manifestée en faveur d’un « État pauvre [24] », d’un État fiscalement vacillant et lesté d’une lourde dette, dès l’époque où ils ont pris conscience qu’avec la généralisation des droits démocratiques et la montée en puissance du mouvement ouvrier, il ne leur était plus guère possible de déterminer directement et à eux seuls les grandes orientations en matière de finances publiques. Ainsi, au début du XX^e siècle déjà, et pour prendre l’exemple de la Suisse, un grand entrepreneur de la chimie bâloise, devenu pour quelques années ministre des Finances de son canton, a œuvré durant son mandat pour que les comptes étatiques, a-t-il expliqué rétrospectivement, « se clôtur[ent] généralement par un déficit […], ce qui exerce toujours une impression salutaire sur le peuple [25] ». Au même moment, un autre patron de la chimie bâloise, député au Parlement suisse, se battait contre l’ouverture de nouvelles sources de recettes fiscales au bénéfice de la Confédération helvétique et pour le maintien de celle-ci dans une situation budgétaire précaire car, sinon, déclarait-il, « le postulat d’une assurance-vieillesse et invalidité devrait alors être realize [26] ».

16Les prémices d’une réactualisation de la politique des caisses vides se sont déjà fait sentir au cours des années 1970. Mais c’est à partir du tournant des années 1980, lorsque l’élection de Margaret Thatcher (1979) et de Ronald Reagan (1980) a signifié – comme le précise V. Tanzi – que « deux opposants énergiques » à l’État keynésien « sont arrivés au pouvoir dans deux pays très influents [et] ont utilisé leurs puissantes positions pour mener une attaque politique résolue contre [cet] État [27] », qu’une telle stratégie a été appliquée, avec des décalages temporels et des intensités différentes selon les cas, dans la grande majorité des pays économiquement développés. Sous cet angle, les États-Unis ont joué un rôle prépondérant.

17À peine élu, le président républicain R. Reagan a annoncé la couleur. Comparant l’État social américain à un enfant turbulent enclin aux dépenses « extravagantes », il synthétisait sa future politique financière en déclarant que le meilleur moyen de le discipliner était « simplement de réduire son argent de poche [28] ». Dans ce sens, pendant les huit années de sa présidence, puis les quatre ans de son successeur George Bush, l’Administration républicaine a sensiblement réduit les impôts, contribuant ainsi, selon les termes de Dominique Richet, à « creus[er] le déficit à un niveau sans précédent dans l’histoire des États- Unis [29] ». Sous la pression de cette crise financière, c’est – paradoxalement – le président démocrate Bill Clinton, élu en 1992 et réélu en 1996, qui a finalement porté les coups les plus sévères à l’État social américain. « Reagan l’a rêvé, Clinton l’a fait : le démantèlement de l’aide sociale [30] », récapitule D. Richet. Grâce à des mesures d’austérité souvent brutales, aidées, il est vrai, par la bonne conjoncture économique aux États- Unis, l’Administration démocrate est donc parvenue non seulement à diminuer le déficit mais à dégager de volumineux excédents dès 1999.

18À la fin des années 1990, tous les instituts de prévision prédisaient, en conséquence, des surplus élevés pour les dix ans à venir. En janvier 2000 par exemple, à un moment où la dette totale de l’État central américain tournait autour de 3 600 milliards de dollars, le Congressional Budget Office calculait que le cumul des excédents attendus pour la prochaine décennie atteindrait 4 200 milliards de dollars [31]. Dans ce contexte, Bill Clinton a fait connaître son intention de consacrer l’essentiel de ces surplus à rembourser la majeure partie, voire la totalité, de la dette publique [32]. Il a aussitôt déclenché une levée de boucliers. The Economist a soudain découvert que « la réduction [des] dettes peut aussi provoquer des problèmes » et qu’ « un gouvernement serait insensé s’il repayait toute sa dette [33] ». Quant aux « marchés financiers », un économiste n’hésite pas à écrire, rétrospectivement, qu’ils ont été pris de « panique [34] ». L’inquiétude ne durera guère. À peine arrivé à la Maison-Blanche, en janvier 2001, le nouveau président, républicain, George Bush Jr., a fait passer un programme massif de réduction d’impôts, favorisant essentiellement les riches [35]. « La politique des déficits est de retour [36] », note, soulagé, The Economist en août 2001. Au lieu des surplus prévus, les comptes de l’État américain vont ainsi replonger dans le rouge dès 2002. Mais la pression exercée par la réapparition des déficits n’est pas encore jugée assez vigoureuse par l’ultraconservatrice et très influente Heritage Foundation, qui, en juillet 2002, reprend la métaphore reaganienne de 1981 : « Chaque parent sait que l’on ne donne pas une bonne leçon à un enfant dispendieux en lui augmentant son argent de poche. […] Nous devons obtenir davantage de baisses d’impôts [car] il deviendrait plus difficile aux politiciens de gaspiller notre argent [37]. »

19Le cas des États-Unis, comme ceux d’autres pays [38], montre que la politique d’assèchement des caisses de l’État est conçue comme une œuvre de longue haleine. Les rapports de force socio-politiques ne se modifient que lentement et ne permettent pas l’avancée rapide de la contre-réforme néolibérale. « La réforme sera longue et ardue politiquement [39] », avertit V. Tanzi, avant de fixer l’horizon de 2020 pour en revenir à l’État social tel qu’il était en 1960.

Des succès consistants

20Il est intéressant de dresser un bref bilan, autant que les séries statistiques disponibles le permettent, des résultats auxquels la contre-réforme néolibérale est parvenue sur le plan financier. L’un des objectifs majeurs de l’offensive des milieux industriels et bancaires ainsi que de leurs représentants réside dans la diminution des dépenses étatiques, en particulier de celles qui ne sont pas directement utiles aux détenteurs de capitaux – dans le domaine de la sécurité sociale bien sûr, mais aussi de l’éducation, de la santé, de la culture ou encore de ladite aide au développement du tiers-monde.

21Comme l’illustre le graphique 1, la quote-part étatique au sein de l’OCDE [40], c’est-à-dire le rapport entre les dépenses totales des collectivités publiques (y compris les dépenses de la sécurité sociale) des pays membres de l’OCDE et la somme de leurs PIB, suit une évolution très contrastée. De 1960 à 1980, la croissance est soutenue : on passe de 28,1 % à 38,7 %, ce qui correspond à une augmentation annuelle moyenne de 1,61 %. On assiste à un tournant autour de 1980, puisque la progression des dépenses est brutalement bloquée et fait place à une régression légère, mais persistante, de 0,2 % par an. L’entrée dans l’ère de la politique des caisses vides a donc permis d’arrêter et même d’inverser un mouvement qui durait depuis si longtemps qu’il semblait irrépressible. Il faut aussi souligner que cette inversion reflète, en partie, la vague de désengagement étatique qui s’est produite depuis les années 1980 sous la forme des privatisations. Répondant à la question de savoir « quel est le meilleur stimulus à la privatisation », R. Richardson affirme d’ailleurs sans hésiter : « La crise financière, bien sûr [41]. »

Grafique 1

Quote-part étatique (= rapport des dépenses publiques totales/PIB) des pays membres de l’OCDE, 1960- 2001 (en %)

Quote-part étatique (= rapport des dépenses publiques totales/PIB) des pays membres de l’OCDE, 1960- 2001 (en %)

22Ce premier succès se confirme si l’on se penche plus précisément sur l’État social. Comme l’indique le graphique 2, les dépenses en matière de sécurité sociale des pays membres de l’OCDE [42] connaissent un mouvement proche de celui qui vient d’être décrit, même si le tournant induit par les années 1980 est moins marqué. De 1960 à 1980, ces dépenses effectuent une marche rapide vers le haut, au rythme de 2,94 % par an, en moyenne. À partir de 1980, la marche ascendante se poursuit, certes, mais au ralenti, puisqu’elle n’est plus que de 1,37 % par année, cela en dépit du fait que la phase 1980-1998 se caractérise par l’aggravation considérable des problèmes sociaux (chômage de masse, précarisation croissante, etc.) par rapport à la période précédente.

Graphique 2

Dépenses publiques de sécurité sociale des pays membres de l’OCDE et des États-Unis, 1960-1998 (en % du PIB)

Dépenses publiques de sécurité sociale des pays membres de l’OCDE et des États-Unis, 1960-1998 (en % du PIB)

23Sur le plan financier, la contre-réforme néolibérale s’est fixé deux autres buts centraux. Diminuer le « poids » de l’État, c’est-à-dire le degré général de pression fiscale, d’une part, et modifier la répartition de la charge des impôts, d’autre part. Dans ce domaine, le graphique 3, qui porte sur la quote-part fiscale au sein de l’OCDE [44], c’est-à-dire sur le rapport entre les recettes fiscales totales des collectivités publiques (y compris celles de la sécurité sociale) des pays membres de l’OCDE et la somme de leurs PIB, fait clairement ressortir les grandes tendances. Jusqu’au début des années 1980, les recettes fiscales suivent une pente ascendante soutenue : de 1960 à 1980, le niveau de ces recettes passe de 25,4 % à 34,1 %, soit une augmentation annuelle moyenne de 1,48 %. Dès 1980, on assiste à un déclin sensible, et qui s’accélère, du rythme de progression des revenus fiscaux. Entre 1980 et 1990, ce rythme atteint encore 0,87 % par an, mais il n’est plus que de 0,41 % de 1990 à 2001. La politique des caisses vides tend donc bien à stabiliser le niveau de la pression fiscale, ce qui peut laisser penser que le moment où celle-ci va régresser n’est plus éloigné.

Graphique 3

Quote-part fiscale (= rapport des recettes fiscales totales/PIB) des pays membres de l’OCDE, 1960- 2001 (en %)

Quote-part fiscale (= rapport des recettes fiscales totales/PIB) des pays membres de l’OCDE, 1960- 2001 (en %)

24Dans l’optique néolibérale, la crise financière de l’État a également pour fonction de créer un terrain propice à la remise en cause de la structure de la charge fiscale. En bref, il s’agit de transférer une fraction du poids de l’imposition reposant sur les détenteurs de capitaux vers la grande majorité des salariés. On peut mesurer le chemin parcouru dans ce sens, même si la méthode reste peu élaborée, en comparant l’évolution de la part des impôts directs (y compris les cotisations de sécurité sociale), d’un côté, et des impôts indirects, de l’autre, dans les recettes fiscales totales des pays de l’OCDE. En effet, comme les impôts indirects portent sur la consommation, ils sont régressifs et frappent donc plus lourdement la masse des consommateurs salariés. Par contre, les impôts directs touchent les revenus et la fortune et sont généralement progressifs : en principe, ils affectent plus sévèrement les bénéficiaires de revenus élevés.

25Le graphique 4 montre qu’entre 1960 et 1980 la part de l’imposition directe s’est accrue – au rythme annuel moyen de 0,5 % – alors que celle des impôts de consommation diminuait de 0,99 % par année [45]. La répartition de la charge fiscale paraît s’être déplacée en faveur des salariés normaux et au détriment des riches. La situation change considérablement au tournant des années 1980. La part de l’imposition sur les revenus et la fortune stagne au niveau atteint en 1980 puisque, depuis cette date jusqu’en 2001, elle ne progresse que de façon infime, soit de 0,08 % par an [46]. Dans le même temps, le recul de la part des impôts indirects est pratiquement stoppé, la diminution n’atteignant plus que 0,18 % par année. En résumé, le mouvement qui tendait à désavantager les bénéficiaires de revenus élevés et à favoriser les autres a été bloqué.

Graphique 4

Évolution de la part respective des impôts indirects dans les recettes fiscales totales des pays membres de l’OCDE, 1960-2001 (en %)

Évolution de la part respective des impôts indirects dans les recettes fiscales totales des pays membres de l’OCDE, 1960-2001 (en %)

26En obligeant les pouvoirs publics à contracter de fréquents et gigantesques emprunts et en les lestant d’une lourde dette qu’ils sont contraints de renégocier en permanence, cette stratégie accroît leur degré de dépendance politique à l’égard des milieux capitalistes. Dans un livre précurseur consacré à la crise financière de l’État, James O’Connor attirait l’attention sur le fait que « la dette resserre l’emprise du capital sur l’État » et rend celui-ci « inféodé politiquement à [la] classe des banquiers, investisseurs et autres courtiers en argent [48] ». C’est exactement ce qu’un grand banquier anglais soulignait en avril 1992, au lendemain de l’élection du successeur de Mme Thatcher au poste de Premier ministre : « John Major devra nous parler avec des gants. Car il faudra bien l’aider à combler le trou des dépenses publiques [49]. »

27D’autre part, les déficits publics alimentent la financiarisation de manière particulièrement bénéfique pour les établissements financiers, les fonds de pension et les riches. Au lieu de payer davantage d’impôts, ces derniers se voient offrir des placements rentables et sûrs, facteurs primordiaux dans une phase économique qui se distingue par sa grande instabilité. En France, à la fin de 1999, une part de l’ordre de 80 % de la dette publique est aux mains de ces trois catégories d’agents, dont un quart environ à l’étranger [50]. Comme le note l’économiste François Chesnais : « Le marché obligataire public est le compartiment le plus actif et le plus internationalisé de la place de Paris, comme de celles de tant d’autres pays [51]. »

Mondialisation financière et concurrence fiscale

28L’accélération du processus de mondialisation et de financiarisation du capitalisme depuis le milieu des années 1970 a permis aux entreprises et aux riches particuliers d’intensifier considérablement, pour leur plus grand profit et au détriment de la très grande majorité de la population active, en particulier des secteurs les plus exploités et les plus opprimés parmi elle, la concurrence fiscale entre collectivités publiques locales et entre États nationaux. Celle-ci a pris de telles dimensions que même une organisation aussi acquise aux valeurs du néolibéralisme que l’OCDE s’est senti obligée de publier, en 1998, un opuscule intitulé Concurrence fiscale dommageable. Un problème mondial [52].

29Le mouvement de concentration du capital s’est puissamment renforcé : aujourd’hui, les 200 premières multinationales totalisent un chiffre d’affaires supérieur au quart du PIB mondial [53]. En outre, la circulation des capitaux, spéculatifs ou non, a été quasiment libérée de toute entrave. Ces phénomènes accroissent les moyens de pression de ces firmes sur les autorités politiques afin d’obtenir des privilèges fiscaux. Par ailleurs, ils multiplient leurs possibilités d’évasion et de fraude fiscales. Il suffit d’un exemple pour l’illustrer : actuellement, une proportion située autour de 30 % du commerce mondial est intra-groupe, c’est-à-dire qu’elle s’effectue entre les filiales des multinationales [54]. Ces dernières disposent ainsi de vastes opportunités pour manipuler les prix de transfert, à savoir les prix fixés pour les échanges opérés entre leurs filiales, afin d’augmenter les coûts dans les États à fiscalité relativement élevée et d’amenuiser les profits dans ceux où l’imposition est légère. De 1988 à 1998, la puissante holding Newscorp Investments de Rupert Murdoch, l’un des magnats mondiaux des médias, a réussi à réaliser 2,1 milliards de dollars de bénéfices sans payer un seul centime d’impôt en Grande-Bretagne, en jouant sur les prix de transfert entre les quelque 800 filiales qu’elle entretient à travers la planète [55].

30Comme les entreprises et les détenteurs de capitaux sont devenus plus mobiles, leurs menaces de délocalisation ont pris davantage de poids. D’autant qu’elles s’appuient sur le déferlement de l’idéologie hostile à l’État et à l’imposition et sur de vieilles formules ad hoc propulsées au rang de théories, la plus célèbre étant « trop d’impôt tue l’impôt », popularisée, notamment, par l’économiste américain Arthur Laffer [56]. Dans ce contexte, les milieux dirigeants des pays économiquement développés se sont lancés dans une course vers le « moins fiscal » en faveur des sociétés et des nantis.

31Entre le début des années 1980 et la fin de 2001, le taux marginal d’imposition maximale sur les entreprises a été baissé d’environ 13 % aux États-Unis, 24 % en Australie, 42 % au Royaume-Uni et 50 % en Suède. De 1992 à fin 2001, ce taux a été diminué d’environ 16 % au Canada, 19 % au Japon, 21 % au Danemark, 23 % en Italie et au Luxembourg, 30 % en Suisse et 36 % en Allemagne [57]. Le taux marginal d’imposition maximale des revenus des personnes physiques a lui aussi été considérablement amenuisé du début des années 1980 à 1996, dans des proportions variant entre 10 % environ en France et 60 % au Royaume-Uni [58]. Quant au taux effectif d’imposition des revenus de la fortune, il a diminué de 10 %, en moyenne, entre 1981 et 1995, au sein de l’Union européenne, alors que la taxation des revenus du travail augmentait de 7 % [59].

32Ce contexte a favorisé le développement impétueux, depuis les années 1970, de paradis fiscaux au sein desquels l’argent issu de la criminalité organisée et celui provenant de la fraude du fisc font plus ou moins bon ménage, puisqu’ils suivent les mêmes circuits [60]. Au Luxembourg, comme l’explique André Bauler, « en raison des avantages légaux et fiscaux octroyés par le gouvernement aux organismes de placement collectif [61] » en 1983, le nombre de ces organismes a été multiplié par 16 et le montant de leurs avoirs sous gestion par 40 environ. En Suisse, on peut estimer que la somme des fonds confiés à la gestion des banques a au moins décuplé, en valeur réelle, entre 1970 et 2000 [62]. Aujourd’hui, les capitaux venant de l’étranger et gérés, à partir des sièges suisses, par la place financière helvétique atteignent un volume de l’ordre de 1 500 milliards de dollars, soit l’équivalent du PIB de la France. Une part essentielle de cet argent est issue de la fraude fiscale. Au total, les quelque 70 zones de paradis fiscaux recensées comprennent aujourd’hui 1,2 % de la population mondiale, mais une proportion de l’ordre d’un quart des capitaux du monde s’y trouve ou y transite [63].

33À ce propos, il est intéressant de préciser que les paradis fiscaux sont souvent montrés du doigt et présentés, dans les médias comme dans la littérature plus académique, comme une excroissance malsaine sur un corps sain. Cette optique est commode, mais superficielle. En fait, ces paradis ne constituent que la forme la plus visible et la plus exacerbée que prend la concurrence fiscale et, dans ce sens, ils sont consubstantiels au capitalisme et constituent un maillon important de son fonctionnement.

34L’ensemble des phénomènes qui viennent d’être décrits entraîne l’érosion de la masse des revenus, des bénéfices et de la fortune qui sont imposés. Ce facteur tend à réduire les recettes de l’État et à creuser les déficits, ajoutant ses effets à ceux de la politique des caisses vides. En même temps, une série de contraintes financières rigides a été adoptée dans la plupart des pays industrialisés, à l’image du Traité de Maastricht, signé en 1992 et limitant le déficit annuel autorisé à 3 % et la dette à 60 % du PIB. Dès lors s’est mis en place une sorte de mécanisme circulaire, vicieux pour les salariés et vertueux pour les détenteurs de capitaux : la concurrence fiscale pousse la pression fiscale sur les riches à la baisse, ce qui diminue les recettes étatiques, accroît les déficits et impose aux pouvoirs publics la limitation de leurs dépenses.